2月20日刘少奇主持在京的中央委员开会讨论草案初稿。

第二，在经过充分研究和调查的基础上，有些问题也积累了一些经验，但还需要进一步探索，而为宪法所必须规定以符合将来的发展的，宪法也作出了规定，例如宪法规定今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，国家举办各种学校，普及初等义务教育等。宪法第四条规定，国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。

在办学途径上宪法也作了实事求是的灵活的规定，鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依法举办各种教育事业。联系这一实际情况，宪法对不利或者有损于社会主义建设、有损于国家长远或根本利益的行为，则不予规定。宪法的灵活性表现在序言和许多条文中，例如在经济制度的那一部分条文中，既规定我国经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，在我国消灭了人剥削人的制度，在公有制企业事业组织中，实行各尽所能、按劳分配的原则。不考虑国家的未来和发展方向，则国家的各项事业迅速发展了，宪法就不能和它相适应，就不能指导未来和改革，就会落后于现实，也导致要经常修改宪法。因此，一九八二年宪法既吸收了外国宪法的经验，又紧密结合中国的实际，很好地体现了总结外国的经验，而以总结自己的经验为主的精神。

如果没有马克思列宁主义、毛泽东思想的指导，修改宪法就会迷失方向，或者以资产阶级的政治制度来代替无产阶级的政治制度，或者以三权分立来代替民主集中制，或者以资产阶级的自由化来代替无产阶级的自由和纪律的辩证的统一，就不可能制定出真正的社会主义的宪法。无论是革命还是建设，都要注意学习和借鉴外国经验。此外，还须广泛利用现代信息交流技术，扩充双向互动交流通道，收集分析行政裁量基准适用效果，智能抓取问题文本，打造行政裁量基准动态调整机制，为行政裁量基准文本修订搭建智能化、可对话性的信息交流平台，提升基准文本的自我完善能力。

一方面，这与缺乏全面、系统、统一的裁量基准制定和适用规则密切相关。进入专题： 行政裁量基准 。在《条例》制定过程中，须遵循如下思路：一是要充分考虑现实性与前瞻性的有机统一。前述《意见》将行政裁量基准分为规章和规范性文件两种发布形式，将作为行政立法的规章纳入其中，扩大了裁量基准的范围，显然是不妥的。

在名称界定上，针对理论和实务中所使用的裁量基准裁量标准自由裁量权基准行政裁量权基准等不同范畴及认识分歧，应当将其统一表述为行政裁量基准，统一界定为是行政机关在法定授权范围内通过情节细化和效果格化的技术对行政裁量权的具体行使标准予以细化量化而制定的规范性文件。行政法的精髓在于裁量。

[2]近年来，全国各地区各部门不断加强法治政府建设，依法行政能力和水平有了较大幅度提升。国务院应考虑将行政裁量基准的统一立法工作上升为国家战略，尽快制定《行政裁量基准制定程序条例》（简称《条例》），以立法规则规范推进、统筹建设。在裁量基准执法适用中，应积极开发现代化行政执法系统。这导致我国行政裁量基准工程的后期发展一直裹足不前，进展缓慢，既没有及时在新领域和新行业中更新基准，也没有在非行政处罚类基准文本中发展出固定的基准制定技术。

[3]可以说，建立健全行政裁量基准制度，是在全面依法治国战略要求下，加强法治政府建设，推动严格规范公正文明执法，提高行政机关执法能力和水平的重要举措，也是在建设中国特色社会主义法治体系下，弥补行政机关行政裁量权规范不足，解决行政随意执法、滥用裁量权突出问题的重要制度。[5]参见何勇：《全面规范行政裁量权基准制定和管理工作着力提升行政执法质量和效能》，载《中国司法》2022年第8期，第32-33页。就作为行政执法直接依据的具体行政裁量基准而言，据初步统计，省级人民政府及其部门制定的行政裁量权基准有1000多个，设区的市人民政府及其部门制定的行政裁量权基准有1200多个，区（县）人民政府及其部门制定的行政裁量权基准近3000个。在我国，行政裁量基准催生于地方，由下而上地发展，实践始终走在立法之前，规则经常迟到，这致使在如何制定和适用裁量基准问题上，缺乏统一的立法规则。

在立法框架和内容选择上，除总则之外，《条例》应当对行政裁量基准的制定主体及权限、制定程序、技术要求、适用效力、法律监督等作出系统规定，重点解决现行实践中存在的诸如行政裁量基准是否应当公开是否必须公众参与如何划定行政裁量基准的制定权限如何适用行政裁量基准的效力如何科学规范行政裁量基准的技术构造等较有争议的问题，以保证行政裁量基准领域的法制统一，确保该项制度的法治功效能够得以有效发挥。因此，亟须转变观念，建章立制，规划未来。

[8] 三、完善行政裁量基准的监督审查机制和科技保障体系 作为扎实推进依法行政的重要抓手，行政裁量基准就是要通过有效规范行政裁量权，推动提升行政执法的质量和效能，切实维护人民群众合法权益，让人民群众在每一项执法活动中看到风清气正，在每一项执法决定中感受到公平正义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，提出了推进全面依法治国的重大战略部署，坚持将权力关进笼子里。

行政裁量基准，是近年来伴随着裁量权治理转型而在我国执法实践中逐步建立起来的一种新兴制度，旨在通过细化量化行政裁量权的具体行使标准来实现对裁量权的自我规制。行政裁量基准未来向何处走，不仅需要基层执法经验，更需要国家战略规划。行政处罚裁量基准应当向社会公布。[10]参见周佑勇：《新时代推进行政裁量权基准制度建设的纲领性文件》，载《中国司法》2022年第8期，第37页。近年来，各地区各部门制定的裁量基准总则，如《广州市规范行政执法自由裁量权规定》（2009）、《湖南省规范行政裁量权办法》（2009）等，虽然能够实现本地区本部门的局部统一，但不同地区之间仍然做法不一。既要涉及前端，对裁量基准的制定程序进行统一规范，又要顾及后端，为裁量基准的后期适用明确规则，尝试建构全流程规范体系，确保裁量基准的统一性和权威性。

党的二十大报告将健全行政裁量基准作为扎实推进依法行政的一项重要举措，第一次写入党的全国代表大会报告。[2]中共中央文献研究室 编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第37-38页。

更为重要的是，要加大复议审查和司法审查力度，充分认识裁量基准的双元身份，既要用裁量基准作为审查标准协力解决争议，也要让裁量基准作为审查对象接受复议和诉讼审查，确保基准文本的参照性和可诉性。三是要充分考虑裁量基准制定与适用的有机贯通。

对裁量基准的监督来说，只有切实加强审判监督，将裁量基准纳入司法审查范围，才是最完全、最彻底的监督方式。所谓扎实推进，更加强调了推进的深度、力度和效果，要求进一步将依法行政工作抓得更深、更细、更实。

[3]周佑勇：《新时代推进行政裁量权基准制度建设的纲领性文件》，载《中国司法》2022年第8期，第37页。[8]参见周佑勇：《建立健全行政裁量权基准制度论纲——以制定〈行政裁量权基准制定程序暂行条例〉为中心》，载《法学论坛》2015年第6期，第10-12页。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，法院对被诉具体行政行为所依据的裁量基准是否合法有效的审查、认定和适用等享有一定的审查权。[9]参见国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。

[10]为扎实推进依法行政，积极回应我国执法实践对统一规范行政裁量权的现实需求，必须从立法规范、法治实施、法治监督和法治保障各个环节进一步健全行政裁量基准。健全行政裁量制度，还要充分打通现代科学技术与裁量基准之间的密切关联，以科技创新助推行政裁量基准规范化、标准化、信息化建设，充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段为行政裁量基准打造科技保障体系，实现裁量基准的现代化。

同时，要充分运用现代化信息传播平台，扎实推进全过程人民民主，广泛听取公众意见，为裁量基准文本制定输送经验性、可接受性内容要素，提升基准文本的民主程度。过去，行政裁量基准催生于基层，也发展于基层，是对基层实践智慧的提炼与归纳。

裁量基准既关系到行政执法结果的公平与公正，也关系到行政执法效果的科学与合理。这是新时代我国法治政府建设的一项时代使命，也是深入推进法治中国建设的一项重要任务。

党的二十大报告对扎实推进依法行政，加强法治政府建设作出重大决策部署，明确提出要健全行政裁量基准，为新时代进一步规范行政裁量权，全面推进行政裁量基准的法治化建设指明了前进方向、提出了新的使命任务。[7]《行政处罚法》第34条：行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。因此，从国家战略层面进一步健全行政裁量基准，更加有效地发挥其制度优势和治理效能，不仅对于扎实推进依法行政，而且对于深入推进法治中国建设，都具有十分重大而深远的意义。这里应当明确将行政裁量基准定性为一种规范性文件。

参考文献 [1] 参见《中国共产党第二十次全国代表大会关于十九届中央委员会报告的决议》（2022年10月22日中国共产党第二十次全国代表大会通过）。二是要充分考虑地方经验总结和国家法制统一的有机结合。

既要照顾地方，充分总结和借鉴地方执法经验，又要高于地方，顾及国家法制统一，确保裁量基准的合法性和公平性。[4]目前，针对指导行政执法机关如何制定具体行政裁量基准的制度，31个省（区、市）人民政府和国务院有关部门都有相关规定。

而且，这种监督的一个最大不足在于缺乏监督的启动程序。此外，扩大裁量基准的司法审查范围意味着行政裁量权的运作空间受到限制，如此一来，能够将法院对行政权的司法监控效能更为有效地发挥出来，最大限度地保护利害关系人的合法权益。